近日,财政部官网发布《全国PPP综合信息平台项目库第四期季报透视》一文披露,截至今年9月末,全国纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目总投资额1.56万亿元,然而落地率却只有26%。由于PPP项目周期长、投资大、回报低,以及PPP复杂的运营模式等,让不少中小型民企失去了投资意愿。
针对民营资本参与度的难题,业内呼吁,需要理顺体制机制,进一步破解“玻璃门”,期待政府部门积极消除针对民营企业的隐性壁垒,给予民营企业实实在在的公平竞争的机会。10月24日,国家发改委发布了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(以下简称导则)中已明确提出:“PPP项目融资由项目公司或社会资本方承担,当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保”。
北京中建政研集团有限公司董事长梁舰接受《中国联合商报》记者采访时表示:“民企作为未来PPP项目的潜在投资方在进行对PPP项目投资决策前应注重融资责任承当问题。作为民企应当认识到,当大政方针确定之后,PPP项目公司面临的瓶颈问题就是融资,在PPP项目公司成立后进入运营棉铃的主要风险也是融资问题。因此民企在进行PPP选项及其投资决策之前要深入研究融资方案。”
文件各有千秋
此次两部委密集出台PPP政策文件,却各有千秋,对PPP项目影响也不同。10月11日,财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)将“能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等”15个公共服务领域的项目列为深化PPP改革工作的适用范围;国家发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号),根据2016年7月7日国务院常务会议明确的PPP部门职责分工,将“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程”6个传统基础设施领域的PPP项目作为积极鼓励和引导民间投资的主要范围。两份政策文件对领域的划分虽然都有相应依据,但目前我国对“基础设施”、“公共服务”没有明确的定义,所以在项目实践中还是会存在分歧。
“90号文”明确了在充分论证项目可行性的基础上,开展物有所值评价和财政承受能力论证,提出了“研究建立部门间的PPP协同管理机制,进一步梳理PPP相关工作的流程环节”的愿望;“1744号文”拟推行PPP项目联审机制,强调综合评估项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等,将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策,项目结束后,适时进行后评价,还提出了“建立健全投融资领域相关主体信用记录”的构想。
北京中建政研信息咨询中心常务副主任兼技术总工姚海林接受《中国联合商报》记者采访时表示:“财政部PPP管理程序已经相对成熟,方案、论证等相关配套指南、指引文件齐全,只是需要执行到位,加强监督,避免流于形式。建议将物有所值评价和财政承受能力论证的职责明确为由财政部门承担,且规定财政部门不得委托承担方案编制任务的咨询机构再承担评价、论证任务。这样可以从制度安排上对项目决策的科学性予以一定保障。”
法律规则有待完善
在国家大力推进PPP项目的同时,也暴露出我国在相关法律方面存在的缺陷和空白点,这也是PPP潜在的投资方民企所心存疑虑的焦点。
《导则》进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程,明确了政府和社会资本合作的五种模式,鼓励社会资本方成立联合体投标,鼓励设立混合所有制项目公司。梁舰表示:“该文件的出台将在内容上,对PPP项目运作的全生命周期关键业务节点及参与各方的操作行为都提出了更加规范化指导。这将有利于提升民企参与PPP的积极性。”
“90号文”依然坚持要求按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴,同时对“两招并一招”进行了积极探索;“1744号文”则要求按照《招标投标法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标等多种方式,公平择优选择社会资本作为合作伙伴。
姚海林建议:“国家以更高层级的法律规范彻底解决‘两招并一招’问题。‘90号文’虽然规定了‘两招并一招’,但其法律效力值得讨论。这个问题的根源是《招投标法》规定了必须进行工程招标的范围,而新兴的PPP模式下,采购投资人时一般就需要确定工程供应商,与《招投标法》之间存在程序衔接不到位的问题。其本质是《招投标法》不能适应发展和改革的需要。需要做的是,要么扩大政府采购法的适用范围,要么缩小必须进行工程招标的范围,以适应PPP模式的需要。因此,修订《招投标法》或《政府采购法》,或者至少修订其实施条例,才能真正解决问题。”
