加快转变农业发展方式·专家解读①
加强粮食产能建设确保国家粮食安全
我国是一个有着10多亿人口的发展中大国，粮食问题始终是国计民生中的头等大事。2004年以来，我国粮食连续十一年增产，综合生产能力迈上6亿吨新台阶，为维护改革开放、经济发展大局做出了巨大贡献。但近年来，在消费带动和国内外粮价倒挂的影响下，我国出现了粮食增产、库存增加、进口同时增多的新情况，同时又面临着农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”加剧等新挑战，粮食生产发展空间受到多重挤压。未来我国粮食生产是否能够继续保持稳定增长的势头，直接关系到国家现代化能否稳步进行。近日，国务院办公厅印发的《关于加快转变农业发展方式的意见》明确提出要坚持把增强粮食生产能力作为首要前提，坚守耕地红线，做到面积不减少、质量不下降、用途不改变，稳定提升粮食产能，确保饭碗任何时候都牢牢端在自己手中，夯实转变农业发展方式的基础，并把增强粮食生产能力，提高粮食安全保障水平作为转变农业发展方式的首要任务。这需要从我国粮食需求和供给两个方面加以认识。
从粮食需求看，按其用途可分为口粮用粮、饲料用粮、工业用粮及种子用粮；按其品种属性可分为谷物、豆类和薯类。据中国农科院食物政策创新团队分析测算，到2020年，我国人均500公斤粮食消费必不可少。
首先，人口总量及其营养需求是粮食消费的基础，经济增长、收入提高促使人们改善生活，减少口粮、增加动物性食物消费。自上世纪90年代以来，我国人口自然增长速度持续下降，今后按千分之五的人口自然增长率计，预测2020年我国人口总数将增至14.09亿人。若未来10年我国经济增速保持在7%左右，到2020年我国人均GDP将达到1.1万美元，结合《中国居民膳食指南2011》提出的热量、蛋白质等营养素摄入推荐量，参考该发展时段日本、我国台湾等地的食物结构，预测到2020年我国人均肉、奶、水产品、蛋类消费量将分别增至75.5公斤、40公斤、44公斤、21公斤，折合人均饲料粮298公斤。依据《中国住户调查年鉴》，2013年我国人均口粮消费为148.7公斤，按照能量替补属性，人均新增的动物食品消费还可节省8.7公斤的口粮消费，届时我国人均口粮消费量将降至140公斤，人均口粮与饲料粮两项合计为438公斤，人均饲料用粮是人均口粮的2.1倍。
其次，粮食间接消费还应考虑工业用粮。近些年来，我国工业用粮稳定在1亿吨左右。经济增长新常态下，若我国工业用粮保持在当前水平，预计到2020年我国人均工业用粮为70公斤左右。
第三，因进口粮食不需要考虑种子用粮，将上述人均口粮、饲料粮与工业用粮预测值加总，估算出到2020年我国人均粮食需求量为508公斤，粮食总需求量为7.16亿吨。若未来我国粮食进口1亿吨（含大豆），国内粮食产能则需达到6.16亿吨，这时纳入国内粮食生产所需的种子用粮，按其占国内粮食总产比重近10年来的平均4.6%计，由此推算出到2020年我国粮食总产能需达到6.41亿吨（人均粮食产量454.9公斤）。
与2014年我国粮食总产6.07亿吨（人均粮食产量443.8公斤）相比，未来6年我国粮食总产年均增长需达到567万吨，与过去10年年均增长1368万吨相比较，今后粮食生产增速将有所放缓。
值得一提的是，早在1986年，中国农科院曾就我国粮食生产目标进行过深入研究，提出了“人均400公斤粮食必不可少”这一重要判断，并认为一个国家“人均粮食占有量在300公斤以下时基本上不能提供饲料粮”；而且，从世界情况看，在解决温饱之后必然要求进一步增加食物消费和提高营养水平，“食物消费结构要得到根本的改善，人均粮食占有量必须达到700公斤以上，食物消费结构要有较大的改善，人均粮食占有量至少要达到500公斤”。也就是说，一个国家营养不足、温饱有余、食物消费较大改善的主要标志，就是人均粮食占有量分别达到300公斤、400公斤及500公斤的门槛。实际上，目前我国人均粮食占有量正在抵近500公斤这一门槛。据统计，2014年我国人均粮食产量已达到443.8公斤，人均粮食消费量超过470公斤。此外，若考虑净进境到我国旅游及商务活动超过6000万人次、城乡居民饲养的1亿多只宠物的粮食消费，实际上我国粮食总消费需求量还要高于上述推算量。
从粮食供给看，我国粮食连续多年保持增产态势实属不易。
首先，我国迄今所取得的粮食“十一连增”，其中的实质性增长仅为6年。自2003年我国粮食总产跌入谷底（43070万吨）后，国家出台了一系列支农惠农强农政策，粮食产量才出现连续增长的好势头，直到2008年全国粮食总产（52871万吨）才超过1998年产量水平（51230万吨），到目前稳定在6亿吨以上的水平。客观分析，粮食“十一连增”中的前5年，属于粮食生产的恢复性增产；后6年，属于由政策、科技和投入等诸多因素综合作用所带来的实质性增长。
其次，我国粮食总产增加是通过单产提高、粮食作物播种面积扩大来实现的。据统计，2014年我国粮食播种面积达11272.3万公顷，比2003年净增加1331.3万公顷，粮食播种面积占农作物总播种面积的比重，由2003年的65.2%提升至2014年的68.1%，油料作物、棉花播种面积相应减少，其占农作物总播种面积的比重分别净减少1.3%、0.8%。在粮食总产递增的增量中，播种面积扩大的贡献份额为32.7%，单产贡献份额为67.3%。
其三，由于消费结构升级及市场粮价变化，我国粮食进口同步增加。按我国传统粮食定义和口径，2014年粮食进口总量达1亿吨，其中大豆进口7140万吨，谷物进口1952万吨；若将541万吨玉米酒糟作为玉米制品纳入粮食范畴，粮食进口量则高达1.06亿吨。这表明，即便我国粮食连年增产，但粮食“紧平衡”的供求态势并未发生根本改变，粮食需求刚性增长，这与我国居民肉蛋奶消费快速增加、饲料用粮大幅增长有直接关系。据统计，2003年至2014年我国肉类产量由6443.3万吨增长到8706.7万吨，年均增长2.8%，饲料用粮已经取代口粮用粮成为粮食的第一大需求。
此外，伴随着粮食增产和进口，近年来我国粮食储备规模不断扩大。据报道，2014年我国各类粮食企业的粮食收购量首次突破7000亿斤，总量达7298亿斤，比上年增加409亿斤，其中最低收购价和临时收储粮食2478亿斤，比上年增加814亿斤。目前，我国粮食库存消费比远高于国际公认的18%左右的粮食安全线水平。近年来，我国粮食商品化程度快速提升，市场供应充足，物流加快，网购便捷，城乡家庭储粮大幅减少，随吃随买。并且，为增加种粮收入国家托市收购，一方面使粮食生产和库存分布向核心产区集中，主产区收储压力大增，政策性粮食库存扩容加重财政负担，另一方面也使国内粮价居高不下，地方储备、社会企业和城乡住户减少的储粮也相继转到中央储备。维持如此大规模的国储粮供应，已成为我国保障城乡居民粮食日常消费的新态势。
综上所述，从长远看，在粮食供给问题上，我国只能也必须长期坚持主要依靠国内生产为主、适当进行国际市场调剂为辅的指导方针。在保持粮食适度进口的同时，到2020年国内人均粮食消费量维持在500公斤以上，粮食总产需增至6.41亿吨以上，粮食自给率在90%以上，才能满足需求，并且还要维持巨大的国储粮规模。这就是新时期国家粮食安全战略“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的应有之义。
值得警醒的是，我国粮食连年增产同时也累积了要素过量投入、环境恶化等诸多问题，社会上放松粮食生产的议论及做法也多了起来。如有人认为，当前国际农产品供需相对宽松，应减少国内粮食生产，鼓励粮食等农产品大量进口，这种认识片面有害。实际上，在联合国粮农组织（FAO）食物分类中，谷物仅是稻谷、小麦、玉米及高粱等杂粮，这些都是人们的基本食物来源，而大豆是油料作物，并不作为食粮。我国大量进口大豆，未引起缺粮国紧张，其主要原因在此。目前全球还有8亿多饥饿人口缺乏食物，谷物及玉米国际贸易量各为2.7亿吨、1亿吨左右，仅为我国谷物、玉米总产的49%、47%，国际市场可供我国的粮食贸易增量有限，我国拥有世界上最大的人口食物需求，粮食进口量的些微变化就可能引发国际粮价波动。今后我国农村仍有数亿人口，发展粮食生产依然是解决农村就业、增加农民收入的重要渠道。
从种植结构调整上看，近年来我国南方稻作双季改单季、水稻面积不断减少，华北因为地下水漏斗治理，小麦播种面积减少。一些地方兴起的种植大户、家庭农场等，为扩大经营规模流转承包地，致使生产成本上涨而减少种粮面积甚至放弃种粮。种植面积是确保粮食产出的基础，产能建设是确保粮食安全的核心。在市场导向下，农业转方式的政策指向如果不是以稳定粮食面积为前提、增强粮食生产能力为要求，我国粮食产出势必出现萎缩，改革开放后我国历经两次农业丰收后因调减粮食而引致的供求失衡，已有前车之鉴。在种植面积不稳、投入下降、国际低粮价冲击等多种不利因素的影响下，必须直面未来粮食生产发展的新挑战新问题，采取更加有力措施加以解决。
一要稳定提升粮食产能，切实加强耕地保护。未来我国粮食总产增加，必须切实保住粮食耕地、粮食播种面积，培肥地力，改良技术，提升单产。据测算，从2003年至2014年，我国粮食单产每亩从288.8公斤提升至359公斤，年亩均增加6.4公斤。若今后6年单产增速保持不变，到2020年粮食单产应达到397.4公斤，方可实现粮食总产6.41亿吨的目标，但仍需维持粮食播种面积10753.2万公顷（16.13亿亩），考虑到粮食复种因素，粮食耕地则必须保持在12亿亩以上。这就要求守住耕地红线和粮食播种面积16亿亩以上的底线，落实最严格的耕地保护制度，加快划定永久基本农田，确保有地种粮。在工业化城镇化进程下，耕地占用及流转加快，实现耕地占补平衡，还必须做到面积不减少、质量不下降、用途不改变，尽快研究制定耕地质量等级国家标准，完善耕地保护补偿机制，实施耕地质量保护与提升行动。
二要增强粮食产出能力，加快建设高标准农田。什么是高标准农田？高标准农田就是土壤性能好，能灌能排，农业机械进得去、出得来，其地块规模、建设要求能够适应机械化专业化作业。综合研究表明，到2020年我国高标准农田应建成8亿亩，包括高产田、中产田两大类型，其产出目标应分别达到亩产量500公斤、450公斤左右，在干旱、半干旱、湿润地区还应下设不同产出档次及其投资标准和建设要求；在地块规模上，南方最小地块不低于10亩、北方不低于30亩。农田灌溉保证率在90%以上。工作推动上应以地方农业部门为主导，整合相关资金投入，集中力量开展土地平整、农田水利、土壤改良、机耕道路及配套农网林网建设。通过中低产田改造，改善农业生产条件，增强农业产出能力和抵御自然灾害的能力。可以说，高标准农田是我国农业农村最宝贵最大的一笔优良资产，是确保国人衣食无忧的根基所在。
三要强化粮食生产供给，扎实推进粮食生产基地建设。粮食生产基地是我国粮食生产能力最强、产出最为集中的区域，这些地方不仅能够满足区域内粮食自给，每年还能调出大量商品粮外销，在我国粮食生产中具有举足轻重的地位和作用。据测算，2013年全国粮食主产区占全国粮食总产的比重由71%提高到76%，主产区的粮食增产份额占到了全国粮食总增产的88.7%。为此，要进一步发挥粮食主产区比较优势，结合永久基本农田划定，探索建立粮食生产功能区，优先在东北、黄淮海和长江中下游等水稻、小麦主产区，建成一批优质高效的粮食生产基地，将口粮生产能力落实到田块地头，实行优质优价。通过粮食高产创建活动，推广绿色增产模式，实现大面积均衡增产。引导农民创新创业，分享粮食全产业链发展中的储运、加工及营销增值收益。健全粮食主产区利益补偿机制，国家扶持粮食生产的政策措施、项目投入要向主产区倾斜，使农民种粮不吃亏；通过财政转移加大对粮食主产区的奖补力度，保证其人均财力水平逐步达到全国和全省平均水平，使地方抓粮有动力。
