国务院法制办日前公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》的征求意见稿，用一个月时间向社会各界征求意见。有别于此前各部委出台的各种PPP规范文件，这是中国到目前法律层级最高的PPP规范文件，它在生效以后将对目前广泛展开的PPP起到一定的规范和指导作用。
PPP的投资模式，指的是由政府部门出项目，采用竞争招标方式吸收社会资本参与投资、建设和运营基础设施、公共服务项目，政府和投资方订立协议明确双方的权利和义务，投资方在项目建成投入使用后，可以通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式在规定期限内获得一定的投资收益，协议到期后投资方必须将项目交还政府，由政府无偿提供给社会公众使用。这种被称为PPP的投资模式在近几年经济增速持续放缓的背景下，作为政府推动经济增长保持一定速度的一个重要手段，得到了广泛的使用。
但是，由于以往在这方面缺少规范，地方政府在推出项目、资金融通、招标合作单位等方面握有重权，导致出现了不少问题，这种问题集中表现在两个方面，一是对项目本身缺少规范，大量非PPP项目假借PPP上马，二是地方上的很多PPP基本上由国有企业承揽，民营资本等社会资本难以参与。因此，在PPP继续对保持经济增速发挥重要作用的背景下，由国务院法制办出面，对这种投资模式在更高层面上进行规范很有必要。
长期以来，中国的经济增长模式一直表现为由扩大投资来拉动，在这个过程中，政府起到了重要的主导作用。但是由政府来主导投资扩张会产生很多问题，主要是容易导致投资掺水，出现大量过剩产能。因此，最近几年，随着经济体制改革的深入，政府主导的投资受到了严格控制，主要限于基础设施和公共服务项目。这样做的好处是，它既不会产生产能过剩的问题，有些项目即使短期来看有点超前，未来总是能派上用场的，也能够提高社会的公共服务水平，让民众享受到较好的公共服务。但政府投资如果完全由政府自行筹资，就会导致政府背上沉重的债务，而PPP则不会产生这个问题。正是因此，近两年PPP模式得到了大力推广。根据财政部PPP中心数据，截至今年上半年，全国PPP综合信息平台项目库入库项目达到1.3万多个，拟投资额约16.4万亿元。今年一季度已经签约落地的PPP项目为1729个，投资额近3万亿元。从去年开始，中国经济增速开始呈现出稳中向好的积极态势，这些PPP项目显然起到了重要的支撑作用。
但是，在这些PPP项目中，由国有资本占有的项目占了相当高的比例。一方面，地方政府出于审计、舆论压力和不信任，通过设置隐形门槛将民营资本拒之门外，另一方面，民营资本担心地方政府无法正常履行合同，缺乏有效渠道维护自身的合法权益，对于参与PPP项目也缺乏足够的热情。但是，如果PPP主要是由国有资本来担纲，那么推行PPP这种模式也就失去了意义。PPP的最大意义，就在于通过这种模式，改变政府对这些项目的直接参与，使项目建设能够按市场化的途径来推行，项目建成以后的运营、管理也能够按市场化的途径来展开。这样做的好处是，一方面政府可以摆脱为项目筹资的事务，保证项目快速推进，另一方面也可以通过民营资本天然的市场敏感，避免某些民生效益和经济效益比较差的“政绩工程”轻易上马。但是，当国有资本成为PPP的主角以后，PPP本应发挥的这些功能就会受到很大程度的削弱，甚至基本上无从谈起了。
国有资本和政府，其实是一体两面，政府将投资项目交与国有企业，虽然改变了项目的资金融通途径，并且可以保证项目的快速开展，但由于项目建成以后，政府掌握着收费决定权，这就很容易导致政府将这种权力向企业倾斜，或者作出较高定价，或者任意延长收费期，使一些项目的公共服务性质被改变。中国一些高速公路和桥梁的建设曾经采用PPP模式，但由于普遍是国有资本参与，收费过高的问题长期没有得到解决，其要害就在这里，政府允许企业高收费并以种种理由支持其延长收费期，其实也是为了政府自身的利益。另外，国有资本参与PPP，也容易导致其为了自身利益和政府联手，将一些不成熟的项目假借PPP的名义轻易上马，企业得到了大把利益，最终受损的还是公共利益。
此次国务院法制办制订的合作条例注意到了这个问题，并明确规定，国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与PPP项目，任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。但是，由于缺乏细致的可操作的规范性措施，这种原则性规定在执行过程中未免会浮虚。实际上，以前由部门制定的一些PPP规定也有类似的说法，但它们往往只是停留在红头文件中，而未能产生实际的效果。因此，这份合作条例不妨再跨前一步，明确规定，PPP投资应该以引入民营资本为主导模式，只有在缺乏合适的民营资本的情况下，国有资本才可考虑进入，而且它只能作为PPP的一种补充形式。
(作者系财经评论员)
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